دکتر محمود مسائلی – خودداری از ثبت قراداد و یا معاهده این ظن بسیار قوی را مطرح می سازد که شاید محتوی معاهده با اصول و ارزشهای بینالمللی و یا منافع ملی در تضاد باشد. این ظن بسیار قریب به یقین است زیرا مجمع عمومی سازمان ملل نیز نسبت به وضعیت اینگونه قراردادها ابراز نگرانی کرده است.
بخش دوم
اعتبار شکلی قراردادها به موجب منشور ملل متحد
صرفنظر از اینکه قراردادها انتشار عمومی داشته باشند و یا در پنهانی باقی بمانند، به موجب حقوق بین‌الملل معاصر می توانند و باید مورد نظارت اصول حقوق بین‌الملل قرار گیرند تا رابطه آنها با منافع جامعه بینالمللی کاملا روشن باشد.
البته به موجب ماده ۱۰۲ منشور ملل متحد، همه قراردادهای بینالمللی باید در نزد دبیرخانه ملل متحد به ثبت برسند تا بتوانند در موارد بروز اختلافات قابل ارجاع به نهادهای بینالمللی حل دعوی باشند. اما اگر یک چنین قرادادهایی به ثبت نرسند به این معنی نیست که از دامنه شمول حقوق بین‌الملل خارج می شود. چند دلیل برای این داعیه وجود دارد. اول اینکه به موجب ماده ۱۰۳ منشور اگر تضادی میان آن قرارداد و اهداف منشور شکل بگیرد، منشور بر قرارداد مذکور پیشی می گیرد.
دوم اینکه پنهانی بودن یک قرارداد نمی‌تواند بر آثار حقوقی آن تاثیرگذار باشد به گونه ای که اگر کشوری به واسطه آن قرارداد آسیب دیده باشد، می تواند در خارج از چارچوب ملل متحد در نزد دادگاه ها و دیوان ها اقامه دعوی کند. سوم اینکه کشورهای آسیب دیده ممکن است برای نقض تعهدات معاهده سری به اقدامات متقابل متوسل شده و به عنوان یک اقدام متقابل علیه دولت دیگر، اجرای تعهدات معاهده سری را به حالت تعلیق درآورند.
چهارمین دلیل این است که به موجب حقوق بین‌الملل عرفی، و از دیرباز، قاعده حسن نیت بر اجرای قراردادهای بینالمللی نظارت داشته است. حال معلوم نیست که چگونه این قاعده می تواند در مورد قراردادهای بینالمللی قابل اعمال باشد. پنجمین دلیل این است که قراردادهای پنهانی اساسا به عنوان ابزارهایی هستند که از طریق آن دولت ها تعهدات بینالمللی خود را در مورد اصول و قواعد بینالمللی نادیده می انگارند.
حال، به عنوان مثال، شرایطی را در نظر بگیریم که به موجب آن دولتی خودکامه برای رسیدن به اهداف جاه‌طلبانه و ماجراجویی های خارجی خود، قراردادهای پنهانی را با متحدان خود منعقد می کند که در جهت مخالف به عنوان مثال، تعیین سرنوشت مردم خود، و یا و ممنوعیت مداخله در امور دیگران (لبنان، عراق، افغانستان)، یا تهدید دیگران به نابودی (اسرائیل، امریکا، عربستان تا همین روزهای اخیر) باشد.
پرسشی که در این ارتباط مطرح می شود این است که آیا با سپری شدن عمر خودکامگی و رسیدن مردم به فضایی دمکراتیک آیا می توان اعتبار آن قراردادهای پنهانی را به چالش کشید؟ این پرسش همچنان بر حضور خود در فضای ایران امروز برای وطن دوستان مطرح می باشد که آیا آشکار سازی آن قراردادها در فردای ایرانی آزاد و دمکراتیک چه سرنوشتی خواهد داشت؟
در این ارتباط مناسب است توضیح داده شود که صرف عدم ثبت یک معاهده در نزد دبیرخانه ملل متحد ضرورتا به معنی تقابل آن با اصول حقوق بین‌الملل و یا تقابل با ارزشهای جامعه بینالمللی نیست. اما این نگرانی همچنان پا می‌فشارد که اگر معاهده بر اساس حق حاکمیت برابری کشورها و در راستای منافع ملی آنها و حقوق مردمشان تنظیم شده است، چرا باید پنهان باقی بماند.
در اینجا همچنان این نگرانی وجود دارد که اینگونه معاهدات یا در شرایط فراتری – فروتری انعقاد یافته و یا اینکه تهدیدی به حفظ صلح و امنیت بینالمللی باشند. چند مثال بهتر می تواند نقش مخرب اینگونه قراردادها را برای جامعه بینالمللی و منابع ملی کشورهایی که به آنها تن داده اند، را روشن سازد.
معاهده دوور بین انگلستان و فرانسه در سال ۱۶۷۰ در برگیرنده محتوایی بود که می بایست پنهان باقی بماند. چارلز دوم نه تنها به کلیسای کاتولیک می گروید، در جنگ فرانسه علیه هلند با آن کشور کمک نظامی کرده و به ازای آن بطور مخفیانه مبالغی هنگفت دریافت می کرد. معاهدات پنهانی میان فرانسه و ساردینیا، و نیز ایتالیا و پروس به ترتیب در سالهای ۱۸۵۹ و یا ۱۸۶۶ در فراهم آوردن زمینه های بروز جنگ جهانی اول نقش بسزایی داشتند. معاهده سال ۱۹۱۵ لندن توسط متفقین برای وارد ساختن ایتالیا به جنگ جهانی اول، از موارد مشخص قراردادهای بینالمللی پنهان با اهداف مبتنی بر جنگ بوده است.
برای مقابله با این مشکلات، در جریان معاهده ورسای، که پایان جنگ جهانی اول را رقم زد ، ویلسون پیشنهاد کرد که معاهدات پنهانی برای همیشه ممنوع شود و برای این منظور همه قراردادهای بینالمللی باید تحت نظارت جامعه ملل درآیند. در نتیجه ماده ۱۸ میثاق جامعه ملل این هدف را محقق ساخت: “هر معاهده بینالمللی که از این پس توسط اعضای جامعه ملل منعقد شود ، باید بلافاصله در دبیرخانه جامعه ثبت و در اسرع وقت انتشار یابد.
هیچ یک از این معاهدات بینالمللی تا زمانی که به ثبت نرسند نمی‌توانند قدرت اجرایی داشته باشند”. در حقیقت معاهدات بینالمللی مادامی اعتبار خواهد داشت که به شکلی کاملا شفاف به اطلاع جامعه بینالمللی برسند.
با تاسیس سازمان ملل متحد در سال ۱۹۴۵ این معیار اعتبار معاهدات بینالمللی در منشور ملل متحد با زبانی متفاوت متبلور یافت. ماده ۱۰۲ منشور فراخوانی داوطلبانه بود برای اینکه
اولا هر عهدنامه و هر موافقتنامه بینالمللی باید هر چه زودتر در دبیرخانه ثبت و توسط آن انتشار یابد.
ثانیا هیچیک از طرف‌های هر عهدنامه یا موافقتنامه بینالمللی که بر طبق مقررات بند اول این ماده به ثبت نرسیده باشد نمی‌توانند در مقابل ارکان ملل متحد به آن عهدنامه استناد جویند .
تا اینجا روال کار طبق همان معیارهای جامعه ملل پیش رفت. یعنی اینکه کشورها می بایست قراردادهای خود را در نزد این سازمان بزرگ جهانی به ثبت برسانند. اما به دلیل پیچیدگی های جامعه بینالمللی، و ضرورت برقراری نظام نوین هنجاری برای فضای بعد از جنگ جهانی دوم، نکته متفاوتی در این شروط گنجانده شد.
به ثبت رساندن و یا عدم آن نزد دبیرخانه ملل متحد مانعی بر سر راه اعتبار حقوق قرارداد نخواهد بود. در حقیقت دولتها می بایست در فرصت زمانی غیر‌معلومی معاهدات خود را به اطلاع دبیرخانه برسانند. حال ممکن است که این مدت زمانی به چندین دهه ادامه پیدا کند. در نتیجه عدم ثبت را نمی‌توان با عدم اعتبار حقوق معاهده برابر دانست. ولی آنانی که مفاد ماده مذکور را اسرع وقت دنبال نکنند، نمی‌توانند به ارکان قضایی ملل متحد، یعنی دادگاه دادگستری بینالمللی، برای حل اختلافات خود مراجعه نمایند.
با این اوصاف خودداری از ثبت قراداد و یا معاهده این ظن بسیار قوی را مطرح می سازد که شاید محتوی معاهده با اصول و ارزشهای بینالمللی و یا منافع ملی در تضاد باشد. این ظن بسیار قریب به یقین است زیرا مجمع عمومی سازمان ملل نیز نسبت به وضعیت اینگونه قراردادها ابراز نگرانی کرده است. به نظر مجمع عمومی افزایش رو به فزون عدم ثبت معاهدات بینالمللی (در دوران جنگ سرد) ممکن است تمامیت اهداف مندرج در ماده ۱۰۲ را به خطر اندازد. سپس در قاعده شماره (۱)۹۷ بار دیگر بر اجرای مفاد ماده ۱۰۲ منشور ملل متحد تاکید شده است.
این تصریحات فرآیندی در باره اعتبار قراردادها و معاهدات بینالمللی در تعریف مفهوم قراردادها در مقاوله‌نامه حقوق معاهدات نیز مورد توجه و تاکید قرار گرفته است. مقاوله‌نامه در تعریف قراردادهای بینالمللی مکتوب آنها را به رعایت مقررات حقوق بین‌الملل منوط می سازد به این معنی که هر نوع قرارداد بینالمللی ارزش حقوقی خود را از متابعت از اصول حقوق بینالمللی، که منشور ملل متحد آنها را تعریف کرده است، به دست می آورد.
برای مسدود ساختن مسیر قراردادهای پنهانی که از حق حاکمیت کشورها برای دفاع از منافع خود سرچشمه می گرفت، و همچنین مشروط ساختن اصل دولت-محور حقوق بین‌الملل، بودن یک شرط جدید دیگری نیز برای اعتبار معاهدات در نظر گرفته شد. بر اساس ماده ۱۰۳ منشور “در صورت تعارض بین تعهدات اعضاء ملل متحد به موجب این منشور و تعهدات آنها بر طبق هر موافقتنامه بینالمللی دیگر تعهدات آنها به موجب منشور مقدم خواهد بود”.
البته درک این ماده با دشواری هایی همراه می شود زیرا به درستی روشن نیست که آیا دولت‌های عضو سازمان ملل متحد باید حیطه اعمال این ماده را فقط برای بیان تعهدات منشور ملل متحد در نظر گیرند یا اینکه به طور گسترده‌تری باید قراردادهای خود را در انطباق با تعهداتی که بر اساس ماده ۲۵ منشور در نظر گرفته شده است هماهنگ نماید.
ماده ۲۵ تصریح می دارد که “اعضای سازمان ملل متحد موافقت می کنند که تصمیمات شورای امنیت را مطابق با این منشور بپذیرند و اجرا کنند”. در اینجا نکته ظریفی باشد مورد توجه قرار گیرد به این معنی که از طریق برقرار ساختن ارتباطی میان ماده ۲۵ و ماده ۱۰۳ منشور، این فرض را می توان به واقعیت نزدیک ساخت که همیشه و در همه حال باید تضمین های کافی برای روشن و صریح بودن قراردادها و معاهدات بینالمللی وجود داشته باشد تا به اعتبار آن بتوان از برقراری صلحی پایدار در جهان اطمینان حاصل نمود. در عین حال یک چنین رابطه ای می تواند دستورالعمل تفسیری برای کشورهای جهان برقرار سازد تا براساس آن به برتری قوانین سازمان ملل که در واقع در حکم قانون اساسی جهان است نیز تمکین نمایند.
علت این امر نیز این است که قوانین سازمان ملل متحد، و بویژه شورای امنیت، حداقل در تئوری، ضامن صلح بینالمللی می باشد. هرگاه این قوانین نادیده انگاشته شده ، قراردادها به ثبت دبیرخانه سازمان ملل متحد نرسند، گویی اینکه آنها مقاصدی بر خلاف اهمیت حفاظت از صلح بینالمللی را دنبال می کنند. به همین دلیل می توان این استدلال را با کمترین تردیدی پذیرفت که ماده ۱۰۳ انسجام نظام حقوقی بینالمللی را زیر چتر منشور ملل متحد مورد محافظت قرار می دهد.
این ماده در واقع انقلابی در مباحث مرتبط با اعتبار حقوق معاهدات بینالمللی بود. در اینجا پرسشی مطرح می شود مبنی بر اینکه تعهدات مندرج در منشور ملل متحد که بر اساس حقوق بین‌الملل تحت هیچ شرایطی قابل نقض نیستند، چه مواردی را در بر می گیرند. ماده یک منشور ملل متحد با صراحت این تعهدات را توضیح می دهد:
الف: حفظ صلح و امنیت بینالمللی ….. بر اساس عدالت و حقوق بین‌الملل
ب: توسعه روابط دوستانه در میان ملل بر مبنای احترام به اصل تساوی حقوق و استقلال ملل و انجام سایر اقدامات مقتضی برای تحکیم صلح جهانی
پ: حصول همکاری بینالمللی در حل مسائل بینالمللی که دارای جنبه‌های اقتصادی و اجتماعی و فرهنگی یا بشر دوستی است و در پیشبرد و تشویق احترام به حقوق بشر و آزادی‌های اساسی برای همگان
*دکتر محمود مسائلی بنیانگذار و دبیرکل افتخاری اندیشکده بینالمللی نظریه‌های بدیل؛ با مقام مشورتی نزد سازمان ملل متحد؛ بنیانگذار و مدیر مرکز مطالعات عالی حقوق بشر و توسعه دمکراتیک؛ اتاوا؛ کانادا
