دکتر محمود مسائلی – تعهدات دولت‌ها به موجب منشور ملل متحد و نیز مقاوله‌نامه حقوق معاهدات آنقدر روشن و واضح است که امکان انعقاد قراردادهای مخفیانه را نمی‌دهد. علاوه براین، از آنجایی‌که توافق نامه های پنهان بطور بالقوه روابط صلح آمیز را بین دولت ها را به خطر می اندازد، ناقض قوانین حقوق بینالملل است.
بخش چهارم
اعتبار قراردادهای بین المللی در مقاوله‌نامه حقوق معاهدات
از دیرباز انعقاد معاهدات بینالمللی برای توسعه روابط و یا موضوعات دفاعی و امنیتی در میان جوامع مرسوم بوده است. اما در تاریخ مدرن مهمترین اینگونه قراردادهای میان کشورها معاهده وستفالی است که در سال ۱۶۴۸ منعقد شده و به موجب آن روابط و حقوق بینالملل کنونی پا به عرصه ظهور گذاشتند. قرون ۱۸ و ۱۹ بر شتاب انعقاد معاهدات میان دولتهای مدرن افزود، و قرن بیستم با معاهدات چند جانبه بینالمللی تاثیرگذاری آغاز شد که ضرورت همکاری های بینالمللی برای زندگی مسالمت آمیز میان کشورهای مختلف را هرچه بیشتر آشکار ساخت.
معاهده ورسای در سال ۱۹۱۹، مقاوله نامه مونته ویدیو در سال ۱۹۳۳منشور سازمان ملل متحد در سال ۱۹۴۵، مقاوله‌نامه علیه تبعیض نژادی در سال ۱۹۴۸، مقاوله‌نامه های ژنو در سال ۱۹۴۹، و میثاق های بینالمللی حقوق بشر در سال ۱۹۶۶ مهمترین اینگونه قراردادهای بینالملل چند جانبه ای هستند که هر کدام به طریقی زمینه های یک زندگی مسالمت آمیز را فراهم آوردند. توسعه معاهدات بینالمللی به عنوان پاسخ به نیازهای جامعه بینالمللی به سرعت در حال تحول، این ضرورت را اجتناب ناپذیر ساخت تا قواعد بینالمللی مشخصی بر نحوه تنظیم، اجرا، و موارد اختلاف حاصل از آنها نظارت داشته باشند.
مقاوله‌نامه حقوق معاهدات در سال ۱۹۶۹ این ضرورت را تامین نموده و به عنوان یکی از مهمترین معاهدات چند جانبه بینالمللی شناخته شد. طرح این مقاوله‌نامه مهم بینالمللی توسط کمیسیون حقوق بینالملل تهیه، در سال ۱۹۶۹ برای امضا در نزد کشورها گشوده، و در ۲۷ ژانویه سال ۱۹۸۰ حالت اجرایی پیدا کرد.
مقاوله‌نامه مذکور برمعاهدات کتبی که میان اعضای جامعه بینالمللی شکل می گیرند نظارت می کند. تاکید این است که معاهدات کتبی باشند تا اصل رضایت کشورها، که برآمده از عقلانیت وستفالیایی است، در آنها به روشنی تبلور پیدا کند. برای درک اهمیت این مقاله نامه مهم بینالمللی که سنگ بنای اصلی همکاری های بینالمللی برای جهانی صلح آمیز را تشکیل می دهد، و براساس ماده ۳۸ اساسنامه دادگاه بینالمللی دادگستری از اصلی ترین منابع حقوق بینالملل است، مناسب است بخش هایی از آن به ساده ترین شکل ممکن توضیح داده شوند.
مقدمه مقاوله‌نامه با یادآوری منشور ملل متحد مبنی بر تساوی حقوق ملتها و حق آنها در تعیین سرنوشت خود، اصل تساوی حاکمیت و استقلال کشورها، اصل عدم مداخله در امور داخلی دیگران، اصل ممنوعیت تهدید به و یا اعمال زور، و اصل احترام و رعایت جهانشمول حقوق بشر و آزادی های اساسی همه افراد، توضیح می دهد که توسعه و تدوین معاهدات بینالمللی، گامی اجتناب ناپذیر در رسیدن به اهداف ملل متحد بوده و ملتها را برای توسعه روابط دوستانه و همکاری ها در جهت جهانی صلح آمیز یاری خواهد کرد.
بنابراین، صرفنظر از هر عنوانی که برای اینگونه معاهدات استفاده شود، آنها باید مشمول حقوق بینالملل باشند تا به موجب آن از یک سو اصل رضایت کشورها رعایت شود، و از دیگر سو این رضایت در مسیر اهداف صلح آمیز جامعه بینالمللی قرار گیرد.
در عین حال، مقاوله‌نامه حقوق معاهدات با تقدیس رضایت کشورها برای توسعه همکاری های دوستانه از طریق شیوه های مسالمت آمیز و با احترام به اصول عدالت، راه را برای هر نوع بهانه‌ای برای مداخله در امور داخلی دیگران مسدود می سازد.
بخش اول مقاوله‌نامه شرایط و محدوده توافقات و قراردادها را مشخص می کند. بخش دوم آن قواعدی را برای انعقاد و تصویب معاهدات، از جمله رضایت طرفین برای التزام به معاهدات و تنظیم شرط‌ها – یعنی امتناع از التزام به یک یا چند ماده خاص از یک معاهده در حین پذیرش باقی مانده. بخش سوم به کاربرد و تفسیر معاهدات می پردازد و بخش چهارم به ابزارهای تعدیل یا اصلاح معاهدات می پردازد. این بخش ها اساساً قوانین عرفی موجود را تدوین می کنند.
مهمترین بخش کنوانسیون، قسمت پنجم، مبانی و قواعدی را برای بی اعتبار کردن، فسخ یا تعلیق معاهدات مشخص می کند و شامل مقرراتی است که صلاحیت دادگاه بینالمللی دادگستری را در صورت بروز اختلافات ناشی از اجرای آن قواعد اعطا می کند. بخش‌های پایانی تأثیرات معاهدات تغییر دولت در داخل یک دولت، تغییرات در روابط کنسولی بین دولت‌ها و بروز خصومت‌ها بین دولت‌ها و همچنین قوانین امانت‌داران، ثبت و تصویب را مورد بحث قرار می‌دهد.
مقاوله‌نامه حقوق معاهدات مصوب سال ۱۹۶۹ موسوم به مقاوله‌نامه وین ، در ماده ۲، بند ۱، قسمت الف، یک معاهده معتبر بینالمللی را اینگونه تعریف می کند: “معاهده عبارت است از یک توافق بینالمللی که میان کشورها به‌صورت کتبی منعقد شده و مشمول حقوق بینالملل باشد”. مهمترین نکته‌ای که در این تعریف باید مورد توجه قرار گیرد، موضوع مشمول حقوق بینالملل بودن می باشد. ولی منظور از این مشمول بودن چیست؟
به عبارت بهتر، چه قواعد حقوقی بینالمللی باید ناظر بر انعقاد قرارداد ها باشند که اگر نادیده گرفته شوند، آن قراردادها را بی‌اعتبار می سازند؟ در ابتدا به عنوان سنگ بنای حقوق بینالملل، اصلی‌ترین اینگونه قواعد در مقدمه منشور ملل متحد توضیح داده شده است: “ایجاد شرایطی که به موجب آن عدالت و احترام به تعهدات ناشی از معاهدات و سایر منابع حقوق بینالملل می تواند حفظ شود”. این فراز از مقدمه منشور تاکید می کند که معاهده باید در ذات خود احترام بر تعهدات را برانگیزد تا دیگر منابع حقوق بینالملل، شامل حقوق بینالملل عرفی و یا اصول کلی حقوق بینالملل، نیز قوام و دوام پیدا کنند. براین اساس بوده است که توسعه معاهدات بینالمللی زمینه های احترام به همه توافق های شفاف منعقد شده را برای همکاری کشورها در امور اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی فراهم آورده است.
اما هنوز دامنه قواعد بینالمللی ناظر بر معاهدات نیاز به توضیح بیشتری دارد. در این باره می توان گفت که منظور از قواعد ناظر بر معاهدات بینالمللی این است که با حسن نیت کامل منعقد شوند. یا در برگیرنده الزام به اصل وفای به عهد باشند هم در جریان شکل گیری قرارداد و هم به عنوان ضامن اجرای آن. یا اینکه برای همکاری‌های مسالمت‌آمیز برای توسعه حقوق بشر باشد. و در نهایت اینکه معاهده نمی‌تواند شامل ابعاد و محتوایی باشد که در تناقض با قواعد آمره بینالمللی قرار گیرد.
در این ارتباط مبانی حقوقی ناظر بر قراردادها بینالمللی به شکلی دیگر توسط رویه‌های قضایی هم مورد تایید قرار گرفته است. به‌عنوان مثال، در دعوی قطر بر علیه بحرین در نزد دادگاه بینالمللی دادگستری در باره اختلافات میان دو کشور بر سر جزایر هوار و مبتنی بر دو قرارداد که در سال‌های ۱۹۸۷ و ۱۹۹۰ میان دو کشور منعقد شده بود، قاضی اودا در نظریه مخالف خود بیان داشت که معاهده‌ای می‌تواند معتبر باشد که به معنی واقعی کلمه شکل گرفته باشد. “من نظر نسبتاً قاطعی دارم که در دسامبر ۱۹۸۷، هیچ معاهده یا مقاوله‌نامه‌ای به معنای واقعی کلمه در ماده (۱)۳۶ اساسنامه (دادگاه بینالمللی دادگستری) وجود نداشته است”.
او بیشتر ادامه می دهد که همچنین می توان به این نکته اشاره کرد که قطر که موافقتنامه دسامبر ۱۹۸۷ را مبنای صلاحیت دادگاه می داند، آن توافقنامه را نزد دبیرخانه سازمان ملل ثبت نکرده است، در‌حالی که توافقنامه ۱۹۹۰ را به ثبت رسانده است. “این واقعیت ممکن است انسان را به این تردید بیندازد که آیا قطر همیشه موافقتنامه دسامبر ۱۹۸۷ را یک معاهده را به معنی واقعی کلمه تلقی کرده است”. درواقع، قاضی اودا اختلاف میان دو قرارداد را از نقطه نظر ثبت آنها در نزد دبیرخانه ملل متحد مبنای نظر مخالف خود قرار داده و توافقنامه سال ۱۹۸۷ را به معنی واقعی کلمه مورد تردید قرار می دهد.
هنگامی که این نظریه را در کنار دیگر قواعد صحت معاهدات قرار می دهیم در می‌یابیم که هم اصول حقوق بینالملل و هم رویه های قضایی توافق نظر دارند که موافقت‌نامه‌ها باید تابع اصول و قواعد مشخصی باشند تا هنگام بروز اختلافات بتوان آنها را به نهادهای حل اختلاف ارجاع داد.
به دلیل پیچیدگی قواعد ناظر بر تعریف یک موافقتنامه، می بایست به همان مقاوله‌نامه حقوق معاهدات مراجعه کرد تا معیار روشنتری را به دشت آورد. مقاوله‌نامه در مقدمه خود این قواعد را روشن‌تر توضیح می‌دهد:
اول: “صرف نظر از اینکه قوانین اساسی و سیستم اجتماعی کشورها چه باشد، معاهده باید وسیله و ابزاری برای توسعه همکاری‌های مسالمت آمیز میان ملتها باشد”. در‌این ارتباط هرچند به ظاهر موافقت‌نامه‌های منعقده میان چین و جمهوری اسلامی هدف خود را توسعه همکاری های مسالمت آمیز میان دو کشور می‌داند. اما بدبینی ها به حقیقت نزدیک می شود که مخفی نگهداشتن موافقتنامه های مذکور از سوی طرفین متعاهدین، اهداف متفاوتی را دنبال می‌کنند. بنابراین، حتی صرفنظر از عدم دسترسی به مفاد آن موافقت‌نامه‌ها، می توان در سلامت حقوقی آنها تردید روا داشت.
از طرف دیگر زمزمه های اعزام پنج هزار نفر از نیروهای امنیتی چین به ایران، آن موافقت‌نامه‌ها را از ماهیت اقتصادی و توسعه روابط دوستانه خارج ساخته و ماهیتی امنیتی به آن می بخشد. این جنبه امنیتی بودن ناقض شرط اعتبار معاهده به موجب همان مفاد ماده یک، بند الف مقاوله‌نامه وین می باشد که تاکید می کند هر معاهده ، یا قراردادی باید مشمول قواعد حقوق بینالملل باشد.
دوم: “اصل رضایت آزادانه، قاعده حسن‌نیت، و قاعده الزام آور بودن تعهدات باید به شکلی همگانی و جهانشمول مورد قبول قرار گرفته باشد”. در اینجا باید به یک نکته هم توجه کرد. آیا منظور از همگانی بودن این است که حتی کشورهایی هم که عضو مقاوله‌نامه حقوق معاهدات نیستند (مانند فرانسه)، باید به مفاد آن پایبند باشند؟ نظریه حقوقی ناظر براین پرسش مضون و محتوی همگانی (یعنی عدم وجود استثنا) را به دلیل اینکه ریشه‌های عمیقی و محکمی در حقوق عرفی دارند، می پذیرد.
یعنی حتی اگر کشوری عضو مقاوله‌نامه حقوق معاهدات هم نباشد، باید خود را به رعایت قواعد حقوقی بینالملل ناظر بر معاهدات ملتزم نگه‌دارد. حال و با درنظر داشتن این موضع حقوقی محکم، بنظر می رسد که این قاعده دوم برای شناسایی اعتبار معاهده نیز بنا بر دلایلی که در پی می آید، توسط دو دولت امضاکننده نقض شده است. چند استدلال را برای این داعیه می توان توضیح داد.
استدلال اول. با درنظر داشتن اصول حقوق بینالملل مندرج در منشور ملل متحد، یعنی اصل برابری حقوق ملتها و حق آنها در تعیین سرنوشت خود، اصل تساوی حاکمیت کشورها و استقلال آنها، همان‌گونه که در بالا توضیح داده شد، چنین قراردادهایی نمی توانند اعتبار حقوقی داشته باشند. افزون براین، اصل برابری حقوقی (حاکمیتی)کشورها این ضرورت را نیز ایفا می کند که برابری حقوق و مسئولیت‌های طرفین و اراده آزاد آنها نیز رعایت شود.
حال، اقرار سخنگوی دولت روحانی مبنی براینکه دولت چین مایل نیست متن آن قراردادها فاش شود، و یا اظهارات برخی دیگر از مقامات که به دلیل خطر دسترسی کشورهای غربی، این قراردادها نباید آشکار باشند، همگی این ظن را به یقین نزدیک می سازد که اصل برابری حقوقی ملتها در این قراردادها رعایت نشده است. برای اثبات این مدعا علاوه بر متن صریح منشور ملل متحد، یکبار دیگر بخشی از مقاوله‌نامه حقوق معاهدات در اینجا ذکر می شود. “اصل تساوی حقوق ملت ها، حقوق آنها در تعیین سرنوشت خود، اصل تساوی حاکمیت کشورها و استقلال آنها، اصل عدم مداخله در امور داخلی کشورها، اصل ممنوعیت تهدید به اعمال و یا کاربرد زور، اصل احترام و رعایت جهانی حقوق بشر و آزادی های اساسی همه افراد”.
باید بازهم یادآوری شود که این اصول معاهداتی از ریشه‌های حقوق عرفی سرچشمه گرفته‌اند و بنابراین کشورها باید خود را به رعایت آنها ملتزم نگه‌دارند. همان مقدمه مقاوله‌نامه حقوق معاهدات در بخش پایانی مقدمه خود این استدلال حقوق عرفی را می پذیرد: “با تاکید این نکته که قواعد حقوق بین المللی عرفی در مورد موضوعاتی مشمول این مقاوله‌نامه همچنان جاری خواهد بود”.
استدلال دوم. قرارداد و یا قراردادهای مورد نظر، اصل مسلم عدم مداخله در امور داخلی کشورها را نیز هم به موجب مفاد مقاوله نامه حقوق معاهدات و هم بر اساس منشور ملل متحد، که پیشتر توضیح داده شد، نادیده گرفته اند. البته مقاوله‌نامه حقوق معاهدات بطور مستقیم با اصل عدم مداخله نپرداخته است. اما در بخش مربوط به تفسیر معاهدات در ماده ۳۱ ممنوعیت مداخله در امور داخلی دیگران را تایید می کند. “یک معاهده با حسن نیت و منطبق با معنای معمولی که باید اصطلاحات آن در سیاق عبارت و در پرتو موضوع و هدف معاهده داده شود، تفسیر خواهد شد”.
براساس بند دوم، بخش سوم از همان ماده ناظر بر تفسیر معاهده، این سیاق باید بر “هرقاعده مرتبط حقوق بین الملل که در روابط میان طرفین قابل اجرا باشد”، منطبق داشته باشد. حال می توان در نظر گرفت که چگونه این قواعد حقوقی محکم در تدوین قراردادهای پنهان جمهوری اسلامی ایران با کشورهای چین و روسیه نادیده انگاشته شده است.
علاوه براین، طبق بند ۲ از ماده ۲ منشور ملل متحد، تعهد به اصل “حسن نیت” در قرارداد مذکور محل تردید می باشد. به سخن دیگر، کلیه اعضاء به منظور تضمین حقوق و مزایای ناشی از عضویت تعهداتی را که به موجب این منشور بر عهده گرفته‌اند، می بایست با حسن نیت وارد معاهدات بین المللی شوند. پنهان نگه داشتن مفاد معاهده، را می توان به عنوان مصداق روشن عدم حسن نیت طرفین، مورد تردید قرار داد.
استدلال سوم. اصل احترام و رعایت جهانی حقوق بشر و آزادیهای اساسی همه افراد، که روح حاکم بر ملل متحد را تشکیل می دهد، در این قرارداد رعایت نشده است. اسناد حقوقی متعددی شالوده خود را بر احترام به حقوق بشر و آزادی های اساسی قرار داده اند.
منشور در بند اول مقدمه تصریح می کند که اعضای آن “ایمان خود به حقوق اساسی بشر و به حیثیت و ارزش شخصیت انسانی و به تساوی حقوق مرد و زن و چنین بین ملتها اعم از کوچک و بزرگ و ایجاد شرایط لازم برای حفظ عدالت و احترام الزامات ناشی از عهدنامه‌ها و سایر منابع حقوق بینالملل و کمک به پیشرفت اجتماعی و شرایط زندگی بهتر با آزادی بیشتر” اعلام می دارند.
این ایمان به حقوق ذاتی بشر ضرورت حفظ صلح و امنیت بین المللی می باشد. مقاوله نامه حقوق معاهدات ضرورت متابعت از این تصریحات منشور را مورد باز‌تاکید قرار می دهد. ” با درنظر داشتن اصول حقوق بین‌الملی مندرج در منشور مل متحد، مانند اصل تساوی حقوق ملتها و حق آنها در تعیین سرنوشت خویش، اصل تساوی حاکمیت کشورها و استقلال آنها…”. از آنجایی‌که مقاوله‌نامه حقوق معاهدات ناظر بر همه قراردادها و معاهدات بینالمللی می‌باشد، این تاکید بر حقوق بشر می بایست توسط همه طرفین مقاوله‌نامه مذکور، شامل جمهوری اسلامی ایران که مقاوله‌نامه مذکور را پذیرفته است، قرار گیرد.
کمیته حقوق بشر در نظریه عمومی شماره ۲۴ یادآوری می کند که حق شرط کشورها برای ورود به معاهدات بین المللی باید با روح معاهده سازگار باشد. اگر این روح بر توسعه روابط دوستانه و با هدف ایجاد شرایط برای صلح بین المللی ناظر باشد، به طور طبیعی نمی تواند از حقوق ذاتی مردم برای آگاهی داشتن نسبت به محتوی قراردادها و معاهدات دور باقی بماند.
حال با در نظر داشتن این تصریحات روشن و شفاف حقوق معاهدات بینالمللی، این حق اساسی مردم ایران است که از مفاد قراردادهای منعقده رژیم اسلامی با دیگر کشورها آگاه باشند. نادیده گرفتن این حق غیر قابل اجتناب، به موجب همان تصریح اهداف ملل متحد، و همچنین مقاوله‌نامه حقوق معاهدات، حداقل به لحاظ تئوریک، ناقض اصول و قواعدی است که تسامح در قبال آنها می تواند زمینه های قابل اعتمادی برای بی اعتباری آن معاهدات را فراهم آورد.
استدلال چهارم. تعهدات دولت‌ها به موجب منشور ملل متحد و نیز مقاوله‌نامه حقوق معاهدات آنقدر روشن و واضح می باشد که امکان انعقاد قراردادهای مخفیانه را نمی‌دهد. علاوه براین، از آنجایی‌که توافق نامه های پنهان بطور بالقوه روابط صلح آمیز را بین دولت ها را به خطر می اندازد، ناقض قوانین حقوق بینالملل می باشد…
بازهم در اینجا تاکید می شود که رعایت حقوق مردم امروز بنیادهای قوانینی را پایه‌گذاری می‌کند که می توانند به عنوان راهنما و دستورالعملی برای همه اعضای جامعه بینالمللی در انجام تعهداتی که به عهده می‌گیرند باشد. دادگاه اروپایی حقوق بشر این بنیادها را همانند قانون اساسی جهان‌شمولی در نظر می گیرد که باید ناظر بر رفتار کشورها باشد.
این چنین دیدگاه های برجسته نشان می دهد که قراردادها می بایست بر قوام و دوام قوانین و قواعد بینالمللی بیفزاید، تا اینکه موجبات فرسایش آنها را فراهم آورد. هرگام روشنی که در جهت انعقاد قراردادهای همکاری برداشته شود، نشانه عزم و نیت طرفین آن قرارداد به پیشبرد حقوق ذاتی مردم و اراده ای برای توسعه و محقق نمودن آنها می باشد.
*دکتر محمود مسائلی بنیانگذار و دبیرکل افتخاری اندیشکده بینالمللی نظریه‌های بدیل؛ با مقام مشورتی نزد سازمان ملل متحد؛ بنیانگذار و مدیر مرکز مطالعات عالی حقوق بشر و توسعه دمکراتیک؛ اتاوا؛ کانادا
