دکتر محمود مسائلی– به دنبال انعقاد قراردادهایی میان جمهوری اسلامی ایران و کشورهای چین و روسیه و چه بسا کشورهای دیگری، آیا پنهان کردن متن قراردادها از نقطه نظر حقوق بین‌الملل اعتبار آنرا مورد سئوال قرار نمی‌دهد؟ اگر چنین است، آن بی اعتباری چگونه و به چه طریق می تواند احراز شود؟ اساسا اینگونه قراردادها و معاهدات چه جایگاهی در همکاری‌های مسالمت آمیز بین‌المللی برای مقاصد صلح آمیز و مبتنی بر عدالت براساس حقوق بین‌الملل ایفا می کنند؟ مردم ایران چه اقداماتی را در رابطه با بر ملا ساختن اینگونه معاهدات می توانند ایفا کرده و یا زمینه های ابطال آنها را فراهم آورند؟
بخش اول
اشکالات فرآیندی و شکلی قراردادهای جمهوری اسلامی با چین و روسیه
آغاز بحث ها در باره توافقنامه همکاری میان دو کشور به سفر شی جین پینگ، رئیس جمهور چین به ایران در سال ۱۳۹۴ باز می‌گردد. در حقیقت، از سال ۱۳۹۸، چند متن پیش‌نویس میان دو کشور مبادله شده بود. پیش‌نویس نهایی برنامه ۲۵ ساله همکاری میان دو کشور در هیئت دولت بررسی و تأیید و در هفتم فروردین ماه سال ١۴٠۰ برابر با ٢٧ ماه مارس سال ٢٠٢١، وانگ یی، وزیر امور خارجه چین و همتای ایرانی‌اش، محمد جواد ظریف، در جریان دیداری در تهران سند همکاری ۲۵ ساله را امضا کردند. به گفته امیرعبداللهیان وزیر امور خارجه ایران، این قرارداد از روز ۲۴ دی ماه ۱۴۰۰ وارد فاز اجرایی شد و هم اکنون به نظر میرسد با سفر رئیسی به چین، این توافقنامه وارد مراحل تازه‌ای شده است. حال با گذشت بیش از دو سال از انعقاد اولیه آن قرارداد، هنوز موضوعیت حقوقی این توافقنامه محل منازعات حقوقی می باشد بویژه اینکه به دنبال سفر ابراهیم رئیسی به پکن در فوریه سال جاری تعداد ۲۰ تفاهم‌نامه دیگر در حوزه‌های مختلف اقتصادی بین دو کشور به امضا رسید. یک چنین توافقنامه ها و قراردادهایی میان جمهوری اسلامی ایران و روسیه نیز تدوین شده است در حالی که مردم ایران از مفاد هیچیک از آنها با اطلاع نیستند.
به دلیل پنهان ماندن محتوی و متن اینگونه قراردادها از همان آغاز نگرانی ها و اعتراضات زیادی از سوی هموطنان ایرانی نسبت به آنها شکل گرفته است. مقام های ایران معتقدند که این سند حاوی عناصر “سیاسی، استراتژیک و اقتصادی” است اما هرگز مایل به انتشار متن قرارداد نیستند. علی ربیعی سخنگوی دولت در ٣٠ مارس اعلام کرد که ایران از ابتدا هیچ مشکلی برای انتشار کامل سند همکاری ۲۵ ساله ایران و چین نداشته، اما چین به لحاظ برخی ملاحظات مایل به انتشار آن نبوده است. علیرضا پیمان‌پاک، معاون وزیر صنعت، معدن و تجارت و رئیس سازمان توسعه تجارت ایران نیز در سخنانی در تاریخ ۱ اسفند سال ۱۴۰۱ اعلام کرد که مفاد موافقت‌نامه‌های تجاری بین ایران و چین باید محرمانه باقی بماند زیرا متن قرارداد توسط غربی ها رصد می شود. در پاسخ به محرمانه بودن محتوی قرارداد همکاری مذکور، فعالان جامعه مدنی و نیز رسانه های اجتماعی به بحث پیرامون محتوی قرارداد یادشده پرداخته، و در خارج کشور هم تلویزیون های فارسی زبان از طریق مصاحبه ها و گفتگو هایی با کارشناسان مختلف هرکدام به نوعی موضوع را مورد توجه قرار داده‌اند. علی رغم همه آن اقدامات ایرانیان وطن پرست داخل و خارج کشور برای برملا ساختن مفاد آن توافقنامه، هنوز هیچ نوشتاری از زاویه دید حقوق بین‌الملل و بویژه حقوق معاهدات بین‌المللی به توضیح آن توافقنامه و اینکه آیا می تواند دارای اعتبار حقوقی باشد یا نه نپرداخته‌اند.
این نوشتار از زاویه دید دیگری قرارداد مذکور را مورد توجه قرار داده و توضیح می دهد که حتی بدون امکان مطالعه مفاد آن قراردادها، می توان به لحاظ شکلی و رویه ای آنها به لحاظ حقوقی به چالش کشیده و در ایران آزاد و دمکراتیک آینده، اعتبار آن قراردادها را فاقد اعتبار اعلام نمود. در حقیقت هدف نوشتار این است که توضیح دهد که به موجب حقوق بین‌الملل معاصر قراردادهای بین‌المللی برای اعتبار داشتن باید ویژگی های خاصی مانند مطابقت با قواعد بین‌المللی و یا شفافیت را دارا باشند. اما اینکه چه قواعد حقوق بین‌المللی می تواند اعتبار یک قرارداد بین‌المللی (خواه دو جانبه و خواه چند جانبه) ر احراز کرده، و یا معیارهای شفافیت چه می باشند، موضوعاتی هستند که در بحث های آنهایی نگران سرنوشت آینده کشور خالی است. به همین جهت باید به روشنی توضیح داد که چرا قراردادهای مذکور باید مورد تامل جدی انتقادی از دید موازین دقیق حقوقی قرار گیرد. در اینصورت می توان به نگرش صحیح تری در باره موضوع نگرانی از یکسو، و اقدام موثرتر از دیگر سو، دست یافت. برای این منظور سه مبحث به ساده ترین شکل ممکن توضیح داده می شوند.
اولین موضوعی که باید مورد بحث قرار گیرد مربوط به شرایط اعتبار معاهدات می باشد. این شرایط اساسا نشان می دهند که صرف نظر از عنوانی که برای قرارداد در نظر گرفته می شود انعقاد قرارداد باید تابع ضوابط خاصی باشد. آین ضوابط را ماده یک مقاوله‌نامه بین‌المللی حقوق معاهدات وین مصوب سال ۱۹۶۶ تعیین کرده است. “توافقی بین‌المللی که میان کشورها به‌صورت مکتوب منعقد شده و مشمول حقوق بین‌الملل می باشد، صرفنظر از عنوان خاص آن و اعم از اینکه در سندی واحد یا در دو یا چند سند مرتبط به هم منعکس شده باشد”. این ضابطه به روشنی توضیح می دهد که حقوق بین‌الملل خواهان شفاف بودن قراردادها می باشد. اما منظور از این شفاف بودن چیست؟ از آنجایی که معاهدات و قراردادهای بین‌المللی ابزارهای تسهیل و پیشبرد روابط دوستانه بین‌المللی برای حل موضوعات اقتصادی، اجتماعی، و فرهنگی برای پیشبرد حقوق بشر و آزادی های اساسی می باشند، متن آنها نمی‌تواند از نظر همگان پنهان باقی بماند. منشور ملل متحد اهداف اصلی انعقاد قراردادهای بین‌المللی را ایجاد فضایی برای تساهل و زندگی در صلح و آرامش معرفی کرده و کشورها را مانند همسایگان خوبی می داند که از طریق ارتباطات همکارانه مانع از بروز جنگ ها شده و با یکدیگر در صلح و آرامش زندگی می کنند. قراردادها اعضای جامعه بین‌المللی را در زندگی هماهنگ برایحفظ صلح و امنیت بین‌المللی قرار می دهد تا بتوانند با پذیرش اصول ناظر بر جامعه بین‌المللی و نهادین ساختن آنها برای ارتقای پیشرفت اقتصادی و اجتماعی مردم خود بکوشند. این تصریحات منشور ملل متحد نشان می دهد که قراردادهای بین‌المللی دو ویژگی برجسته را با خود حمل می کنند. آنها اصلی ترین و مهمترین منابع حقوق بین‌الملل هستند که با قابلیت همکارانه خود مانع از بروز جنگ ها و در گیری ها می شوند، و از این روی پیش درآمدی برای صلح بین‌المللی مبتنی بر عدالت می باشند. در عین حال به منزله ابزارهای پیش‌برنده رفاه و آسایش مردم و تامین نیازهای اقتصادی و اجتماعی جوامع با آزادی بیشتر می باشد.
درحقیقت، تسهیل همکاری های بین‌المللی از طریق انعقاد قراردادها اندیشه ای است که از فلسفه سیاسی لیبرال برآمده و توصیه می کند که از طریق همکاری های بین‌المللی می توان هزینه های تعاملات میان کشورها را به کمترین درجه ممکن کاهش داده و در عین حال مزایای آنرا به گونه ای منصفانه در اختیار همگان قرار داد. در این چشم انداز فلسفی، جامعه بین‌المللی می تواند از همکاری میان کشورها برخوردار شود اگر آنها با اهداف صلح جویانه و در جستجوی عدالت مبتنی بر حقوق بین‌الملل عزم و اراده خود را در معاهداتی که پیش برنده این ارزشهای مهم و غیرقابل تردید هستند، بکار گیرند. منظور این است که همکاری‌ها بین‌المللی هنگامی معنی پیدا می کند که با معیارها و ضوابط مشخصی در قراردادهای همکارانه تبلور پیدا کند. منشور ملل متحد این فرضیات فلسفی در بند سوم مقدمه به وضوح و روشنی بایت می دارد. اهداف ملل متحد عبارتند از “…دستیابی به همکاری بین‌المللی در حل مشکلات بین‌المللی با ویژگی های اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی یا انسانی، و در ترویج و تشویق احترام به حقوق بشر و آزادی های اساسی برای همه بدونتمایز از نظر نژاد، جنس، زبان یا مذهب…”. در واقع نظم نوین هنجاری بین‌المللی که برای دوران پسا-فاشیسم شکل گرفت ویژگی های لیبرالی دارد که بر اساس آن دولتها متعهد می شوند روش های پنهان مبتنی بر توطئه ها را به کناری نهاده و در جهت فضای صلح آمیزی برای تامین رفاه و آسایش مردمان خود همکاری‌هایی را با یکدیگر آغاز کنند که در نهایت با صلحی پایدار و مبتنی بر احترام به حقوق و آزادی های اساسی مردم همراه است. این همکاری‌ها فضای یادگیری متقابل را ایجاد می کنند تا اعضای جامعه بین‌المللی از یکدیگر یاد بگیرند چگونه می توان با همکاری ها زندگی بهتر و همراه با سعادت را با یکدیگر داشته باشند. به همین دلیل نظم نوین بین‌المللی دوران پس از جنگ سرد با اندیشه های لیبرال در ابعاد بین‌المللی همراه شده است که اوج تبلور آنرا در منشور ملل متحد می توان جستجو کرد. بر این اساس، نظم نوین هنجاری بین‌المللی همواره خواهان تغییر تدریجی سیاست جهانی از بی انضباطی و جنگ طلبی به نهادهای مشترک و حاکمیت قانون بوده است و راه دستیابی به جهان نوین را همکاری میان دولتها از طریق انعقاد قراردادهای روشن و شفاف امکان پذیر می داند.
پیشتر امانوئل کانت در اثر برجسته ای با عنوان صلح پایدار توضیح داده بود که اگر جهان بر اساس حاکمیت قانون سامان یابد، امکان صلحی همیشگی و همراه با توسعه روابط دوستانه میان ملت‌ها را با خود به دنبال می آورد. پایه های اینگونه روابط صلح آمیز بر اساس فدراسیونی از ملتهای آزاد که مبتنی بر قانون می باشند، شکل می گیرد. و این شرایط هنگامی صورت می گیرد که نظام های سیاسی کشورهای جهان دمکراسی و جمهوریت را انتخاب می کنند تاشهروندان آنها فرصت داشته باشند تصمیم گیرند که میان منازعه و صلح جویی کدام را انتخاب کنند. این باعث می شود که کشورها هرچه بیشتر به سویی فضایی دمکراتیک تمایل پیدا کرده، به اراده و انتخاب عقلایی مردمان خود احترام بگذارند، و از برافرختن آتش منازعات و جنگها خودداری کنند. بنابراین دمکراسی کشورها را بر می انگیزد تا برای اجتناب از بروز برخوردها و درگیری ها روابط مبتنی بر همکاری را در میان خود انتخاب کنند. به این ترتیب، کانت می آموزد که برقراری صلحی پایدار در جهان مستلزم دمکراسی و حکومت قانون می باشد. لیبرالیسم بین‌المللی از طریق توسعه همکاری‌هایی که بر مبانی و موازین معاهداتی قرار می گیرند، دمکراسی را در جهان توسعه می بخشد، همکاری میان کشورها را برای استقرار آزادی های بنیادین به پیش می برد، و در نهایت با توطئه ها و سیاستهای مخفیانه آتش برافروز و جنگ طلبانه پایان می بخشد.
این پیش زمینه ها در واقع همانند آرزوی دیرپا برای بشریت بوده‌اند تا بتوانند دولتهای خودکامه را به پیروی از قانون مداری دمکراتیک هم در داخل کشورها و هم در روابط میان آنها ترغیب و تشویق نمایند. برای این منظور، نیک اندیشان جامعه بین‌المللی سعی کرده‌اند ضوابطی را تاسیس و استقرار نمایند تا به موجب آن دولتها به همکاری های نزدیک با یکدیگر برخاسته و اهداف خود از یک چنین همکاری‌هایی را در قراردادها و معاهدات روشن و شفافی به نمایش بگذارند. این معاهدات اسناد مکتوب اهداف سیاست خارجی و روابط بین‌الملل کشورهاست و باید برای نه تنها مردمان کشورهای زیربط، بلکه برای جهانیان کاملا روشن و شفاف باشند. بنابراین، از آنجایی که معاهدات پنهان برای دستیابی به اهداف ملی و سیاست خارجی، از نگرانی های اصلی جامعه بین‌المللی، بویژه در دوران معاصر بوده است، جامعه بین‌المللی کوشیده استتا ضوابط خاصی را برای اعتبار معاهدات تنظیم و اعضای جامعه بین‌المللی را به آنها متعهد سازد. به همین دلیل بخش یکم، قسمت هفتم از ماده یک مقاوله‌نامه حقوق معاهدات تصریح می دارد که “طرف معاهده عبارت از کشوری است که رضایت خود را به التزام در قبال یک معاهده اعلام نموده و آن را در ارتباط با خود الزام آور می داند”. همان مقاوله‌نامه برای اطمینان از الزام کشورها بر تعهدات معاهداتی خود، در ماده ۱۱ با عنوان روش‌های اعلام رضایت به التزام در قبال یک معاهده، اعلام می دارد که “رضایت یک کشور به التزام در قبال یک معاهده، از طریق امضا، مبادله اسناد تشکیل دهنده یک معاهده، تنفیذ، پذیرش، تصویب، الحاق یا به هر وسیله دیگری که مورد توافق قرار گرفته باشد اعلام می شود”.
به این ترتیب، مقاوله‌نامه حقوق معاهدات رابطه مستقیمی میان رضایت کشور برای همکاری های صلح جویانه با هدف ارتقای شرایط زندگی صلح آمیز با روشن بودن و شفافیت در این موضع برقرار می سازد. این رابطه ابعاد فرآیندی دست یابی به یک قرارداد و اعتبار شکلی آنرا تعیین می نماید. بنابراین، حتی صرفنظر از اینکه قرارداد مذکور چه محتوایی دارد، می بایست ضابطه روشن بودن را به عنوان شرط ضروری سلامت و اعتبار خود در نظر گیرد. به همین دلیل است که این نویسنده این داعیه را مطرح می سازد که حتی بدون دسترسی داشتن به محتوی قراردادهای منعقده میان جمهوری اسلامی ایران و چین و یا روسیه، به لحاظ شکلی و فرآیندی آن قراردادها اهدافی را در خود پنهان می دارند که در تضاد کامل با ضابطه های حقوق بین‌الملل می باشد. این نکته مهمی است که از چشم تحلیلگران پنهان مانده و حتی هدایت صحیح مردم را نیز به گمراهی کشانده است. این در حالی است که پنهان نگه داشتن مفاد قرارداد ها و معاهدات همواره برای دولتهای خودکامه ابزاری برای عدم پذیرش تعهدات بین‌المللی و یا طفره رفتن از احترام به معیارهای انسانی و صلح طلبانه بوده است. حال مشاهده می شود که جامعه روشنفکر ایرانی درگیر در این موضوعات حساس هم با تحلیل های غیر کارشناسانه مانع از شکل گیری اندیشه صحیح در مسیر مبارزه رهایی بخشی مردم شده‌اند. و افسوس که رسانه های جمعی هم شاید از روی ناآگاهی تمایلی به باز کردن این ابعاد مهم حقوقی بین‌الملل قراردادهای منعقده میان جمهوری اسلامی و چین و یا روسیه ندارند. هم تحلیل ها بر ابعاد خبری متمرکز شده‌اند.
*دکتر محمود مسائلی بنیانگذار و دبیرکل افتخاری اندیشکده بین‌المللی نظریه‌های بدیل؛ با مقام مشورتی نزد سازمان ملل متحد؛ بنیانگذار و مدیر مرکز مطالعات عالی حقوق بشر و توسعه دمکراتیک؛ اتاوا؛ کانادا
