دکتر محمود مسائلی – قاعده وفای به عهد در معاهدات بین المللی ممکن است تحت شرایطی مورد تردید قرار گیرد. این امر نشان می دهد که شرایط نقض یک قرارداد ممکن است در صورت دگرگونی‌های بنیادین مورد پرسش قرار گرفته و تغییر پیدا کند. به عبارت بهتر، قراردادها ومعاهدات می توانند در جریان گذشت زمان نسبت به شرایط واکنش نشان دهند.
بخش ششم
قاعده “تا زمانی که شرایط به‌طور اساسی تغییر نکرده باشد”
حقوق معاهدات بین‌المللی بر پایه یک پیش فرض محکم حقوقی قرار دارد. تعهدات قراردادی باید محترم شمرده شود. حقوق بین‌الملل عرفی از دیرباز به این اصل قراردادی توجه داشته و آنرا برای طرفین متعاهدین ضروری و لازم‌الاجرا می دانسته است.
از دیرباز در نظام‌های اعتقادی شامل ادیان ابراهیمی و یا غیر ابراهیمی، ضرورت حسن نیت برای پذیرش تعهدات و انجام آنها مورد تاکید قرار گرفته است. در عالم اسلام هم قاعده اوفوا بالعهد سنگ بنای قواعد حقوقی بوده است. ” وَأَوْفُوا بِالْعَهْدِ ۖ إِنَّ الْعَهْدَ کَانَ مَسْئُولًا”. در حقوق رومی ها قاعده وفای به عهد به بخش بسیار مهمی از عملکرد قضایی آن زمان مربوط بود و توانست جایگاه قابل توجهی در مسیحیت پیدا کند. به تدریج در عصر مدرن قاعده مذکور وارد حقوق بین‌الملل شده و جایگاه مهمی در حقوق معاهدات بین‌المللی پیدا کرد.
مقاوله نامه حقوق معاهدات ضرورت احترام به تعهدات قراردادی را در ماده ۲۶ توضیح داده است. “هرمعاهده لازم الاجرایی برای طرفین آن تعهدآور است و باید توسط آنها با حسن نیت اجرا شود”. قاعده وفای به عهد در مقاوله‌نامه این حقیقت را یادآوری می کند که چون طرفین قرارداد با رضایت کامل خویش به قرارداد وارد شده اند، باید نسبت به اجرای آن نیز وفادار بوده ، با حسن نیت در اجرای آن بکوشند. دراینجا قاعده مورد نظر از ابعاد حقوق بین‌الملل عرفی خارج شده و در قالبی معاهداتی تبلور یافته است که رضایت طرفین بنیادهای مشروعیت آنرا شکل می بخشد.
به همین دلیل رعایت این قاعده در همه شرایط اجتناب ناپذیر است به گونه‌ای که فرضا نمی توان با توسل به حقوق داخلی احترام به این قاعده را نادیده انگاشت. درحقیقت، با ورود کشوری به معاهده‌ای مفاد آن معاهده بر حقوق داخلی پیشی می گیرد و باید تحت هرشرایطی لازم‌الاجرا باشد. ماده ۲۷ مقاوله نامه حقوق معاهدات این برتری حقوق معاهداتی بر حقوق داخلی را توضیح می دهد: “یک طرف معاهده نمیتواند به حقوق داخلی خود به عنوان توجیهی برای قصور خود در اجرای معاهده استناد کند”. البته این قاعده تاثیری بر مفاد ماده ۴۶ مقاوله نامه نخواهد داشت.
ماده ۴۶ می گوید که “یک کشور نمیتواند با تکیه براین واقعیت که اعلام رضایت به التزام در قبال یک معاهده تجاوزی نسبت به مقررات حقوق داخلی وی در خصوص صلاحیت انعقاد معاهدات بوده است، به بی‌اعتباری رضایت خود استناد نماید، مگر آنکه تجاوز مزبور مشخص بوده و به قاعده از حقوق داخلی مربوط شود که دارای اهمیت اساسی است”. همان ماده ادامه می دهد که “یک چنین تجاوزی به حقوق داخلی وقتی مشهود است که بر کشوری که طبق رویه مشمول و با حسن نیت در این مورد عملکرد است، به طور عینی روشن باشد”.
این موضوع ابعاد دیگری بر رابطه میان حقوق داخلی و حقوق معاهداتی، از نقطه نظر وفای به عهد، می افزاید. منظور این است که قاعده وفای به عهد ممکن است تحت شرایطی مورد تردید قرار گیرد. این امر نشان می دهد که شرایط نقض یک قرارداد ممکن است در صورت دگرگونی‌های بنیادین مورد پرسش قرار گرفته و تغییر پیدا کند. به عبارت بهتر، قراردادها ومعاهدات می توانند در جریان گذشت زمان نسبت به شرایط واکنش نشان دهند.
در حقیقت ثبات و تغییر بر قراردادها و معاهدات بی‌تأثیر نیستد. به همین دلیل ماده ۶۱ و ۶۲ حقوق معاهدات نشان می‌دهند که اگر تغییراتی بنیادین در شرایط انعقاد معاهده ایجاد شود، می توان آنرا به حالت تغییر درآورده و یا آنها را خاتمه بخشید. متن ماده ۶۱ به این شرح است: “اگر عدم امکان اجرای معاهده ناشی از انهدام دائمی موضوع باشد که برای اجرای معاهده اجتناب ناپذیر می باشد هر طرف معاهده می تواند به عدم امکان اجرای آن به عنوان مبنای فسخ آن یا خروج از آن استناد نماید چنانچه عدم امکان اجرا موقت باشد تنها می توان برای تعلیق اجرای واحد به آن استناد کرد”.
البته مفاد ماده ۶۲ خیلی مفصل است و می تواند شرایط حقوقی الغای قراردادها و معاهدات را توضیح دهد، اما به دلیل ضیق فضای لازم در این بخش نوشتار از آن عبور کرده و بررسی آنرا به بخش ششم واگذار می نماییم.
به هرحال این استعداد ثبات اعتبار قرادادها از طریق قاعده وفای به عهد، و در عین حال پذیرش امکان بازبینی و یا الغای آنها، دو بعد دیگر نیز به این بحث می افزاید. اول اینکه هرگاه اصل وفای به عهد نادیده انگاشته شود، همانگونه که در بخش پنجم توضیح داده شد، موجب مسئولیت بین‌المللی دولت می باشد. اما همان طرح مسئولیت بین‌المللی دولتها در ماده ۲۳ زیر عنوان “شرایط اضطراری”، به توضیح شرایطی می پردازد که امکان عدول از قاعده وفای به عهد را فراهم می سازد.
“نادرست بودن عمل یک دولت که با تعهدات بین‌المللی آن دولت مطابقت ندارد، در صورتی که این عمل به دلیل شرایط اضطراری باشد، یعنی وقوع یک نیروی غیرقابل اجتناب یا یک رویداد غیرقابل پیش‌بینی خارج از کنترل دولت، امکان انجام تعهد را غیرممکن می سازد”. اما شرط درنظر گرفتن این شرایط اضطراری به دو عامل وابسته می باشد.
اول اینکه وضعیت اضطراری، به تنهایی یا در ترکیب با عوامل دیگر، ناشی از رفتار کشوری نباشد که به آن استناد می کند. دومین شرط اینکه دولت خطر وقوع آن وضعیت را پیش بینی نکرده باشد. طرح مسئولیت بین‌المللی دولتها در زیر عنوان “ضرورت” در ماده ۲۵ نیز این امکان را فراهم می سازد تا امکان عدول از قاعده وفای به عهد فراهم شود. متن این ماده نیز می تواند مقداری ما را به موضوعیت امکان عدول از قاعده وفای به عهد یاری رساند:
۱. یک دولت نمیتواند به “ضرورت” به عنوان دلیلی برای جلوگیری از نادرست بودن عملی که با تعهدات بین‌المللی آن دولت مطابقت ندارد استناد کند، مگر اینکه این عمل:
الف) تنها راهی است که دولت می تواند از منافع اساسی جامعه خود در برابر خطری جدی و قریب الوقوع محافظت کند.
ب) به منافع اساسی دولت یا کشورهایی که تعهد نسبت به وجود دارد یا کل جامعه بین‌المللی آسیب جدی وارد نسازد.
۲. در هر حال، دولت نمی تواند به “ضرورت” به عنوان دلیلی برای توجیه قصور خود استناد کند.
درصورتی که:
الف) تعهد بین المللی مورد بحث، امکان استناد به ضرورت را منتفی سازد. یا
ب) دولت به وضعیت ضرورت کمک کرده است.
این “شرایط اضطراری” و همچنین موضوع “ضرورت” در متن همان بحثی قرار می گیرد که در بالا با عنوان زمینه‌ای برای به چالش کشیدن ثبات و یا قاعده وفای به عهد از آن یاد شد. یک بعد دیگر را نیز باید در نظر گرفت. با ظهور رژیم های معاهداتی نوینی مانند موضوعات حقوق بشری، سرمایه‌گذاری خارجی، و حقوق دریاها، موضوعیت اصل حقوقی وفای به عهد را با چالش‌هایی همراه می سازد که در واقع از متن و شرایط به سرعت در حال تغییر جوامع ملی و بین‌المللی سرچشمه می گیرد. امکان هم‌پوشی جنبه‌های ملی و بین‌المللی این نوع رژیم های حقوقی، علی رغم همه بشارت‌هایی که برای جوامع انسانی دارد، چالش‌هایی در برابر ثبات معاهدات قرار می دهد به‌گونه‌ای که نمیتواند همچنان بر ثبات معاهداتی اصرار ورزد.
بنابراین، به چالش کشیدن ثبات معاهدات بر مبنای اصل وفای به عهد وارد مرحله دیگری می شود که بر سر اصالت حقوق و کاربرد آن تردیدهایی وجود دارد. اما این نوشتار می کوشد این فرضیه را به آزمایش بگذارد که فراتر از “شرایط اضطراری” و همچنین موضوع “ضرورت”، این امکان وجود دارد تا قراردادهای بین‌المللی را زیر عنوان “مادامی که شرایط بطور اساسی تغییر نکرده باشد”، به چالش کشید. و این دقیقا موضوعی است که می تواند در ایران آزاد و دمکراتیک آینده در رابطه با قراردادهای حکومت اسلامی با کشورهای روسیه و چین مورد توجه قرار گیرد. در اینجا رئوس کلی این فرصت، یا حق برای ملت‌ها، با ساده‌ترین زبان ممکن توضیح داده می شود.
“مادامی که شرایط بطور اساسی تغییر نکرده باشد”، به عنوان حقی برای دولتها و نه ضرورتا به عنوان قاعده‌ای در حقوق بین‌الملل برای استناد کردن به تغییر شرایط موجبات بحث های زیادی را فراهم آورده است. یکی از بحث‌ها این است که آیا موضوع “مادامی که شرایط بطور اساسی تغییر نکرده باشد”، با اصل وفای به عهد به عنوان اصلی ترین پایه حقوق معاهدات بین‌المللی در تضاد قرار می گیرد یا نه.
برای پاسخ به این پرسش، ناگزیر حق ملت‌ها برای گریز از تعهدات قراردادی در شرایط تغییرات بنیادین توضیح داده شود. حقوق بین الملل عرفی از دیرباز پذیرفته است که اگر شرایط به‌گونه‌ای تغییر یابد که با شرایط زمان انعقاد معاهده کاملا متفاوت باشد، و همچنین یک طرف معاهده قادر به انجام تعهدات خود نباشد، می‌توان از فرمول مورد نظر برای دفاع از حقوق ملت یا کشور استفاده کرد.
لاترپاخت در دفاع از این اصل حقوق بین‌الملل عرفی دفاع کرده و استدلال می کند که قانون بین‌المللی نمیتواند جدای از متنی که در آن به‌وجود آمده و به اجرا گذاشته می شود، باشد. در حقیقت، قانون بین‌المللی خلاء را تشخیص می دهد و سعی می کند قابلیت حضور خود را با آن تطبیق دهد.
همین ویژگی غیرشمول بودن قرارداد فرصتی را فراهم می آورد تا حق مورد بحث برای به چالش کشیدن ثبات قراردادها را به زیر سئوال کشیده شود. دادگاه بین‌المللی دادگستری در قضیه شیلات مربوط به اختلاف میان انگلیس و ایسلند این استدلال را مورد تایید قرار داد. براساس این استدلال، فقط در صورتی به شرایط تغییر یافته مراجعه نمود که هرگز توسط طرفین پیش بینی نشده باشد. البته باید خاطر نشان ساخت که به صرف اینکه شرایط به‌گونه‌ای بینادین تغییر یافته‌اند نمی توان یک قرارداد را یک‌طرفه فسخ کرد. درواقع طرح موضوع تغییر شرایط نمی تواند توجیهی برای فسخ یک‌سویه آن قرارداد باشد، و اگر اتفاق افتد، طرف دیگر می تواند موضوع را به نهادهای قضاوت کننده ارجاع دهد.
این سردرگمی با مقاوله‌نامه حقوق معاهدات به مرزهای تعریفی روشنی رسیده است. ماده ۶۲ مقاوله‌نامه این تقریرات را درراستای فرضیه پیشنهادی این نوشتار فراهم می آورد:
۱. تغییر اساسی در اوضاع و احوال موجود در زمان انعقاد معاهده که حدوث آن توسط طرفینی پیش‌بینی نشده باشد، نمی تواند به عنوان مبنای فسخ یا خروج از معاهده مورد استناد قرار گیرد، مگر اینکه:
الف. وجود اوضاع و احوال مزبور مبنای رضایت طرف‌های معاهده به التزام نسبت به معاهده باشد،
ب. اثر این تغییر، دگرگونی اساسی در ابعاد تعهداتی باشد که به‌موجب معاهده هنوز باید اجرا شوند،
۲. در موارد زیر، تغییر اساس اوضاع واحوال نمیتواند به عنوان مبنای فسخ یا خروج از معاهده مورد استناد واقع شود:
الف. اگر معاهده‌ای باشد که مرز را تعیین می‌نماید،
ب. اگر تغییر تغییر اساسی ناشی از نقض تعهدات معاهده، یا نقض هر تعهد دیگر بین‌المللی در قبال طرف‌های دیگر معاهده، از سوی طرفی باشد که به آن تغییر استناد می کند.
۳. اگر به موجب یکی از بندهای اخیرالذکر، یکی از طرف‌های معاهده حق داشته باشد که به تغییر اساسی اوضاع واحوال به عنوان مبنای فسخ یا خروج از معاهده استناد نماید، مضافا حق خواهد داشت تا به آن تغییر به عنوان مبنای تعلیق اجرای معاهده نیز استناد کند.
نهادین ساختن نگرش عرفی مزبور در ساختار معاهداتی مقاوله‌نامه وین گویی حکایت از دکترینی دارد که می کوشد مفاهیمی مانند عدالت خواهی را نیز در مرکز تعاملات بین‌المللی قرار دهد. کمیسیون حقوق بین‌الملل در نظربه خود این دکترین را قاعده عینی قانونی در نظر گرفت که به موجب آن، بر اساس عدالت، تغییرات اساسی تحت شرایط خاصی، توسط یک طرف به عنوان دلیلی برای فسخ معاهده مورد استناد قرار گیرد.
طبق این دکترین که در ماده ۶۲ مقاوله‌نامه حقوق معاهدات ماده، شکل قانون معاهداتی به‌خود گرفته است، شرایطی باید برای انجام این دکترین در نظر گرفته شود. اول اینکه تغییر باید به شرایط موجود در زمان انعقاد معاهده مربوط باشد. دوم، آن تغییر باید یک تغییر اساسی و بنیادین باشد. سوم، باید توسط طرفین پیش‌بینی نشده است. چهارم، وجود آن شرایط باید مبنای اساسی رضایت طرفین برای التزام به معاهده باشد. پنجم، دامنه تأثیرات این تغییرات باید به طور اساسی مربوط به تعهداتی باشد که هنوز طبق معاهده باید انجام شوند.
چالشی که این دکترین در برابر ثبات قراردادها به موجب اصل وفای به‌عهد قرار می دهد، ممکن است این تصور را ایجاد کند که تضادی میان ثبات و ضرورت تغییر وجود دارد که سلامت قراردادهای بین‌المللی را به خطر می اندازد. در این رابطه می بایست این نکته را خاطر نشان ساخت که امکان فسخ قرارداد براساس تغییرات بنیادینی که در شرایط انعقاد قرارداد صورت می گیرد، فقط استثنایی برای قاعده و اصل حفاظت از معاهداتی می باشد.
یعنی اینکه فقط در شرایط خیلی مشخصی می توان به آن استناد کرد. دادگاه بین‌المللی دادگستری در یکی از احکام اخیر خود در رابطه با اختلافی که میان کشورهای مجارستان و جمهوری چک پدیدار شده بود، این استثنا بودن را مورد تاکید قرار داد. به نظر دادگاه، شرایط سیاسی جاری آنچنان با اهداف معاهده میان دو کشو مرتبط نبود که مبنای اساسی رضایت طرفین را تشکیل می داد، اما با تغییر، گستره تعهداتی را که هنوز باید انجام شود، تغییر می‌یابد.
بنابراین باید به تغییر آنچنان نگریست که کاملاً غیرقابل پیش بینی بوده باشد. “به نظر دادگاه، شرایط تغییر یافته توسط مجارستان، چه به صورت فردی و چه به صورت جمعی، دارای چنان ماهیتی نیستند که تأثیر آنها به طور اساسی میزان تعهد را تغییر دهد”. درپناه این رویکرد دادگاه می توان استدلال کرد که دکترین تغییر شرایط به عنوان مبنایی برای فسخ یک‌جانبه قرارداد، ضرورتا با ثبات قرارداد و حفاظت از اصل وفای به‌عهد قرار نمی‌گیرد. این دو، یعنی ثبات و تغییر، با استمرار معاهده ملازمه دارند، اما این فرصت را نیز فراهم می آورند تا چنین استمراری موجبات اطمینان یافتن به قواعد حقوقی و عدالت جویی را نیز فراهم آورد.
از میان استدلال‌هایی که برای امکان خروج از قراردادهای بین‌المللی ارائه شدند، این آخرین، یعنی تغییر اساسی شرایط، می تواند مبنایی برای فسخ یک‌جانبه قراردهادهای منعقده میان حکومت اسلامی و کشورهای چین و روسیه باشد. البته دو نکته را باید به‌عنوان قید احتیاط در نظر گرفت. اول اینکه داعیه مطرح شده در این نوشتار فقط در حد فرضیه‌ای پیشنهادی است برای اندیشیدن در باره راه‌کارهای حقوقی موثر و کارآمد برای گسستن زنجیرهای بردگی که بر ایران امروز تحمیل شده است. هدف از تحریر این نوشتار این است که علاقه‌مندان به موضوعات حقوقی بین‌الملل را برانگیزد برای آینده ایرانی آزاد و دمکراتیک، از هم اکنون خود را آماده سازند.
دومین نکته این است که در خلال تحریر نوشتار به ذهنم رسید آنرا مبنای کتابی درسی برای استادان و دانشجویان ایرانی و افغانستانی قرار دهم تا در همان ایران آزاد آینده بتوانند بخش‌های مهم و ناپیدایی از اندیشه‌های حقوقی بین‌الملل را مورد مطالعه بیشتری قرار داده و از طریق آن تجارب خود در توسعه و تکامل این موضوعات حقوقی را با دیگر مشتاقان رهایی فکر و اندیشه به اشتراک بگذارند.
*دکتر محمود مسائلی بنیانگذار و دبیرکل افتخاری اندیشکده بین‌المللی نظریه‌های بدیل؛ با مقام مشورتی نزد سازمان ملل متحد؛ بنیانگذار و مدیر مرکز مطالعات عالی حقوق بشر و توسعه دمکراتیک؛ اتاوا؛ کانادا
